Владельцы объектов критической инфраструктуры, включая ТЭК и логистику, должны обеспечить их защиту или ремонт - либо быть готовыми к передаче актива в госуправление, следует из указа президента. Разбор документа - в статье РБК

Президент Владимир Путин 24 августа подписал указ № 604 "О мерах по обеспечению безопасности объектов критической инфраструктуры Российской Федерации". Согласно указу, "объекты критической инфраструктуры", к которым потенциально относится очень широкий круг активов, могут быть переданы во временное управление, если:

собственник не принял или несвоевременно принял меры по обеспечению безопасности объекта; или
нарушил требования к обеспечению их безопасности; или
создал угрозу их безопасности или нормальному функционированию; или
не восстановил или несвоевременно восстановил функционирование объекта.
Мера может относиться как к самим объектам (движимое и недвижимое имущество), так и к ценным бумагам, долям в компаниях и имущественным правам. Решение о введении временного управления будет принимать правительство - на основании поручения президента. Временным управляющим будет выступать Росимущество, если не будет определено иное лицо. В реалиях после 2022 года институт временного управления ранее применялся только к активам компаний из недружественных стран (причем временными управляющими назначались и частные организации). Необходимость нового указа обосновывается "нарастанием в период проведения специальной военной операции угроз безопасности объектов критической инфраструктуры".

Указ будет применяться точечно - только в тех случаях, "когда реакции и готовности к совместной работе у собственника нет, и создаются риски для целых отраслей промышленности", заявил журналистам первый вице-премьер Денис Мантуров (цитата по ТАСС). Временное управление - это не национализация, указал он.

Каких предприятий могут коснуться новые меры и какие риски они могут создать для бизнеса - разбирался РБК вместе с юристами.

Что такое объекты критической инфраструктуры
В тексте указа в качестве объектов критической инфраструктуры перечислены объекты ТЭК, промышленные объекты, объекты связи, коммунальной, транспортной и логистической инфраструктуры (в том числе транспортно-логистические комплексы), объекты энергетики, жизнеобеспечения, критически важные и потенциально опасные объекты, а также "иные объекты, имеющие особо важное значение для обеспечения безопасности, экономической стабильности Российской Федерации и жизнедеятельности населения".

"Указ вводит для целей своего применения собственное, более широкое понятие критической инфраструктуры, а единого межотраслевого определения этого понятия ранее не было", - говорит партнер юридической компании a.t.Legal Андрей Торянников. В нем определен не особый тип предприятий, а круг объектов, в связи с безопасностью которых может решаться вопрос о временном управлении, указывает юрист. "Документ не поручает утвердить исчерпывающий перечень таких объектов, поэтому их круг может конкретизироваться отраслевыми актами и индивидуальными решениями органов власти", - считает Торянников.

Перечень объектов заканчивается открытой категорией ("иные объекты, имеющие особо важное значение для обеспечения безопасности, экономической стабильности Российской Федерации и жизнедеятельности населения"). "В данный момент список сформулирован предельно широко", - оценивает гендиректор "Скиф Консалтинг" Дмитрий Демиденко. Под критерий "экономической стабильности и жизнеобеспечения" при желании можно подвести очень широкий спектр частного бизнеса, который традиционно не считался "опасным" или "стратегическим", например, логистику, транспорт, связь, пищевую промышленность, считает он. Что именно означает "особо важное значение", указ тоже не раскрывает, замечает старший партнер АБ Nordic Star Андрей Гусев.

Партнер Orchards Алексей Станкевич полагает, что перечень объектов будет конкретизирован, поскольку это является обычной практикой государственного административно-правового регулирования. "Конкретизация происходила как в отношении объектов контрсанкционного временного управления активами иностранных граждан, так и в отношении объектов критической информационной структуры", - напоминает он. "Очень бы хотелось увидеть шаги законодателей и регуляторов по сокращению поля для маневров и разночтений", - говорит Демиденко.

Как сформулированы критерии для введения временного управления
Бизнесу нужна юридическая определенность и предсказуемость, но указ не устанавливает конкретных требований и сроков, при невыполнении которых может последовать временное управление. "Например, для объектов ТЭК требования зависят от категории опасности, для транспортной инфраструктуры действуют требования, планы и паспорта транспортной безопасности, а для критической информационной инфраструктуры - требования закона № 187-ФЗ и актов ФСТЭК (Федеральной службы по техническому и экспортному контролю)", - рассуждает Торянников.

"Нарушение" и "несвоевременность", судя по всему, будут фиксироваться во время проверок или расследования инцидентов, предполагает Демиденко. "Четких временных критериев указ не содержит, что всегда создает риск субъективной интерпретации. По сути, речь идет об обязанности ликвидировать последствия атак немедленно и любой ценой", - категоричен он. Обязанность немедленно начать ремонт НПЗ [вслед за атакой БПЛА] непосредственно из указа не следует - сначала могут потребоваться тушение пожара, обследование и подтверждение безопасности работ, отмечает, в свою очередь, Торянников.

Указ не устанавливает конкретного срока, и на практике будут иметь значение характер повреждений, сохраняющаяся угроза, требования промышленной и пожарной безопасности, техническая возможность ремонта и предписания компетентных органов, считает Гусев.

Триггером для решения о передаче во временное управление может стать "выявление неэффективности реализации мероприятий, непосредственно направленных на пресечение угроз нападения с использованием беспилотных воздушных судов". Формулировка о "неэффективности" означает, что у органов власти остается "значительная свобода оценки", рассуждает Торянников.

Основания, которые перечислены в указе для введения внешнего управления, - это оценочные категории, резюмирует Гусев. Однако в конкретной ситуации можно ожидать применения отраслевого регулирования, предписания или иного решения уполномоченного органа, указывает он.

"Скорее всего мы увидим примеры, когда собственники предприятий будут считать, что приняли все возможные меры, а государство все равно будет вводить временное управление", - размышляет старший партнер Stream Сергей Матюшенков.

Кто должен финансировать защиту критических объектов
Указ не устанавливает универсального правила о том, кто должен финансировать защиту объектов, отмечает Гусев. Но обязанности по финансированию безопасности уже существуют в отраслевом законодательстве, добавляет он. "Так, ст. 16 федерального закона № 256-ФЗ предусматривает финансирование мероприятий по безопасности объектов ТЭК за счет собственных средств отдельных организаций, за счет иных субъектов ТЭК, а также допускает иные источники в соответствии с законодательством", - приводит пример юрист.

Государство этим указом фактически переводит задачи по противодействию атакам БПЛА и обеспечению непрерывности производства в категорию обязательных эксплуатационных расходов коммерческого сектора, считает Демиденко.

Последствия возможного нарушения могут выйти за пределы самого поврежденного объекта - "временное управление может быть введено в отношении всего или части имущества хозяйствующего субъекта в России, а также принадлежащих ему ценных бумаг, долей в российских юридических лицах и имущественных прав", указывает Гусев.

Критериев и автоматических сроков прекращения временного управления в документе не содержится, указывает Демиденко. "Можно предположить, что для возвращения контроля собственнику потребуется полностью устранить уязвимость и получить одобрение профильных ведомств", - рассуждает он. Станкевич полагает целесообразным "ожидать ряд постановлений правительства, регламентирующих порядок исполнения указа, в том числе в части процедуры отмены временного управления".

Отсылки на законодательство
Указ содержит ссылки на законы "Об обороне", "О безопасности" и "О военном положении" (федеральный конституционный закон). Демиденко предполагает, что ссылка на закон о военном положении нужна для того, чтобы применить специальный правовой режим, в котором публичные интересы безопасности государства официально получают приоритет над корпоративным и гражданским правом. Ст. 8 закона допускает временные ограничения экономической деятельности и оборота имущества, причем такие меры могут применяться и на территориях, где военное положение не введено, поясняет Торянников.

К чему нужно быть готовым бизнесу
Указ в каком-то смысле содержит "новое слово" в сфере отношений между государством и собственниками критической инфраструктуры, считает Демиденко.

Об "абсолютной беспрецедентности" говорить вряд ли стоит, так как уже есть указ о временном управлении имуществом западных компаний в России, рассуждает Гусев. В то же время основания, предусмотренные этими документами, принципиально разные, "поэтому правильнее говорить об одной юридической технике временного управления, использованной в двух разных специальных правовых режимах".

Главное последствие указа, по мнению Гусева, в том, что безопасность объекта и способность восстановить его работу становятся для владельца не только техническим или административным, но и корпоративным риском. "Цена нарушения теперь потенциально значительно выше штрафа или предписания", - говорит он.

"Отныне безопасность объектов становится персональной обязанностью бизнеса. Среди возможных последствий - массовый рост затрат на РЭБ (радиоэлеутронную борьбу) и инженерную защиту", - считает Демиденко. "Первым последствием, на мой взгляд, станет пересмотр компаниями паспортов безопасности, планов восстановления и мер противодействия БПЛА", - считает Торянников. Собственникам важно документировать причины остановки объекта и каждый шаг по устранению повреждений, добавляет он. О первостепенном значении документирования говорит и Гусев.

Вероятнее всего, введение временного управления, как экстраординарный институт, будет применяться лишь после предварительного взаимодействия государства с частным лицом (направление предписаний/требований), в ходе которого будут конкретизированы меры и порядок их реализации, считает Станкевич.

При переводе во временное управление право собственности формально не прекращается, но собственник "на неопределенный срок может быть фактически отстранен от осуществления значительной части своих прав", резюмирует Гусев.

РБК направил запросы в пресс-службу правительства, Минфин, Минэнерго, Минтранс, Минпромторг, Минцифры.